Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF)
Il Sistema europeo di vigilanza finanziaria è un sistema plurilivello di autorità microprudenziali e macroprudenziali inteso ad assicurare una vigilanza finanziaria coerente e uniforme all'interno dell'UE. È composto dal Comitato europeo per il rischio sistemico, dalle tre autorità europee di vigilanza (l'ABE, l'ESMA e l'EIOPA) e dalle autorità di vigilanza nazionali. La Banca centrale europea, nel quadro del meccanismo di vigilanza unico (SSM), è l'autorità di vigilanza bancaria responsabile delle banche di grandi dimensioni.
Base giuridica
Articolo 114 e articolo 127, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Contesto e finalità
Il settore finanziario è soggetto a un rigoroso quadro di regolamentazione e vigilanza inteso a promuovere la stabilità finanziaria e a proteggere gli utilizzatori dei servizi finanziari. La regolamentazione dell'UE stabilisce le regole e le norme cui si devono conformare gli istituti finanziari. La vigilanza è un processo volto a garantire che gli istituti finanziari applichino correttamente le suddette regole e norme. La crisi finanziaria globale del 2007 e 2008 ha messo in luce, tra gli altri problemi, la necessità di migliorare e rafforzare l'architettura europea di regolamentazione e vigilanza. In seguito alle raccomandazioni della relazione del gruppo di esperti de Larosière su come rafforzare i meccanismi europei di vigilanza, nel 2010 è stato istituito il Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF), che è divenuto operativo il 1° gennaio 2011. Il SEVIF è composto dal Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS), dalle tre autorità europee di vigilanza (AEV) – segnatamente l'Autorità bancaria europea (ABE), l'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA) e l'Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) –, dal comitato congiunto delle AEV e dalle autorità di vigilanza nazionali.
L'obiettivo principale del SEVIF è garantire che le norme applicabili al settore finanziario siano adeguatamente attuate negli Stati membri allo scopo di mantenere la stabilità finanziaria, promuovere la fiducia dei consumatori e offrire loro protezione.
Il SEVIF è un sistema che combina la vigilanza microprudenziale e macroprudenziale. La vigilanza microprudenziale è essenzialmente intesa a ridurre le probabilità di fallimento dei singoli istituti finanziari. La vigilanza macroprudenziale riguarda invece l'esposizione a rischi comuni del sistema finanziario nel suo insieme ed è finalizzata a limitare le sue difficoltà per proteggere l'economia globale da perdite considerevoli del prodotto reale.
La crisi finanziaria globale del 2007 e 2008 ha dimostrato che l'architettura di vigilanza in vigore nell'UE prima della crisi poneva un'enfasi eccessiva sulla vigilanza dei singoli istituti finanziari senza rivolgere sufficiente attenzione agli aspetti macroprudenziali. Pertanto è stato istituito il CERS, un organismo ad hoc incaricato della vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario dell'UE come pure della prevenzione e della mitigazione del rischio sistemico. La vigilanza microprudenziale è assicurata dall'ABE, dall'ESMA e dall'EIOPA in ciascuno dei rispettivi settori di servizi finanziari: banche, mercati dei capitali e assicurazioni. Per quanto riguarda le questioni trasversali e orizzontali, le tre autorità microprudenziali cooperano in seno al comitato congiunto.
Contesto
A. Vigilanza microprudenziale
Nell'UE la vigilanza microprudenziale è caratterizzata da un sistema a più livelli di autorità distinte in funzione dell'ambito settoriale (banche, assicurazioni e mercati dei capitali) e del livello di vigilanza e di regolamentazione (unionale e nazionale).
1. Autorità europee di vigilanza (AEV)
L'ABE, l'ESMA e l'EIOPA sono agenzie dell'Unione dotate di personalità giuridica e rappresentate dai rispettivi presidenti. Le AEV sono tenute ad agire in modo indipendente ed esclusivamente nell'interesse dell'Unione nel suo complesso. Esse sono chiamate a rendere conto delle loro azioni dinanzi al Parlamento e al Consiglio.
Come sancito dai rispettivi regolamenti istitutivi ("regolamenti delle AEV"), l'obiettivo principale delle AEV è tutelare l'interesse pubblico contribuendo alla stabilità e all'efficacia del sistema finanziario.
Le AEV contribuiscono alla realizzazione di un codice unico di norme elaborando due tipi di norme tecniche (norme tecniche di regolamentazione e norme tecniche di attuazione), adottate poi dalla Commissione come atti delegati o atti di esecuzione. Nell'ottica di rafforzare la convergenza in materia di vigilanza emanano orientamenti e raccomandazioni ed esercitano prerogative in caso di violazioni del diritto dell'UE da parte delle autorità nazionali di vigilanza, di situazioni di emergenza e di disaccordi tra le autorità nazionali competenti.
Ciascuna AEV è incaricata di sviluppare, nel proprio settore di attività e in consultazione con il CERS, criteri per individuare e quantificare il rischio sistemico nonché di mettere a punto un adeguato sistema di prove di stress per le entità che rientrano nel suo ambito di competenza. Le AEV sono altresì responsabili di avviare e coordinare le prove di stress a livello dell'UE atte a valutare la resilienza degli operatori dei mercati finanziari.
Nelle tre AEV, il consiglio delle autorità di vigilanza è il principale organo decisionale ed è composto dal presidente, dal capo dell'autorità di vigilanza competente di ciascuno Stato membro e da un rappresentante rispettivamente della Commissione, della Banca centrale europea (BCE), del CERS e delle altre due AEV.
a. Autorità bancaria europea (EBA)
Base giuridica: regolamento (UE) n. 1093/2010 che istituisce l'Autorità europea di vigilanza (Autorità bancaria europea), quale modificato dalla normativa successiva.
La sede dell'ABE, originariamente situata a Londra, è stata trasferita a Parigi nel giugno 2019. L'ambito d'intervento dell'ABE comprende enti creditizi, conglomerati finanziari, imprese di investimento, istituti di pagamento e istituti di moneta elettronica. A seguito del riesame condotto nel 2019, l'ABE è stata altresì incaricata della prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.
b. Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA)
Base giuridica: regolamento (UE) n. 1094/2010 che istituisce l'Autorità europea di vigilanza (Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali), quale modificato dalla normativa successiva.
La sede dell'EIOPA si trova a Francoforte sul Meno. Tale autorità si occupa principalmente delle imprese di assicurazione e di riassicurazione, degli intermediari assicurativi, dei conglomerati finanziari e degli enti pensionistici aziendali o professionali (EPAP). Contribuisce al codice unico sulle assicurazioni e le pensioni aziendali e professionali principalmente per mezzo dei regimi Solvibilità II ed EPAP.
c. Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA)
Base giuridica: regolamento (UE) n. 1095/2010 che istituisce l'Autorità europea di vigilanza (Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati), quale modificato dalla normativa successiva.
L'ESMA ha sede a Parigi. Nell'ambito delle sue competenze rientrano i mercati dei capitali e i relativi partecipanti (scambi, operatori commerciali, fondi, ecc.). L'ESMA esercita un controllo diretto e una competenza esclusiva nell'UE sulla registrazione e la vigilanza delle agenzie di rating del credito e dei repertori di dati sulle negoziazioni nonché sull'imposizione di sanzioni nei loro confronti. È inoltre responsabile del riconoscimento delle controparti centrali e dei repertori di dati sulle negoziazioni dei paesi terzi (cioè dei paesi non appartenenti all'UE) e della certificazione e approvazione delle agenzie di rating del credito dei paesi terzi.
2. Organismi congiunti
Il comitato congiunto delle autorità europee di vigilanza ("comitato congiunto") è responsabile del coordinamento generale e intersettoriale e persegue l'obiettivo di garantire la coerenza in materia di vigilanza. È inoltre responsabile della composizione delle controversie tra le AEV nelle questioni intersettoriali.
La commissione di ricorso è indipendente dalle tre AEV ed è responsabile dei ricorsi presentati dalle parti interessate dalle decisioni delle AEV. Le decisioni della commissione di ricorso possono essere impugnate dinanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea.
3. Autorità di vigilanza nazionali competenti
Ciascuno Stato membro designa le proprie autorità competenti, che formano parte del SEVIF e sono rappresentate in seno alle AEV.
B. Vigilanza macroprudenziale – Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS)
Base giuridica: regolamento (UE) n. 1092/2010 relativo alla vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario nell'Unione europea e che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico, quale modificato dalla normativa successiva, e regolamento (UE) n. 1096/2010 del Consiglio che conferisce alla Banca centrale europea compiti specifici riguardanti il funzionamento del Comitato europeo per il rischio sistemico.
Il CERS è responsabile della vigilanza macroprudenziale a livello dell'Unione. Il suo obiettivo è prevenire e attenuare i rischi sistemici per la stabilità finanziaria alla luce degli sviluppi macroeconomici. Il CERS è composto da un consiglio generale, un comitato direttivo, due organi consultivi (il comitato scientifico consultivo e il comitato tecnico consultivo) e da un segretariato. La BCE fornisce al CERS sostegno analitico, statistico, amministrativo e logistico. Il presidente della BCE è anche presidente del CERS.
C. Cooperazione a vari livelli
I mercati finanziari sono complessi, interconnessi e sempre più globalizzati. È quindi fondamentale garantire il coordinamento e la cooperazione tra le autorità di vigilanza responsabili dei diversi organismi e settori, sia all'interno dell'UE che su scala mondiale. In tale contesto le AEV svolgono un importante ruolo di coordinamento. Le varie entità del SEVIF assicurano altresì il coordinamento con le istituzioni internazionali – tra l'altro nelle sedi competenti in materia di vigilanza quali l'Organizzazione internazionale delle commissioni sui valori mobiliari (IOSCO), il Consiglio per la stabilità finanziaria (FSB) e l'Associazione internazionale delle autorità di vigilanza assicurativa (IAIS) – e con le autorità di vigilanza dei paesi terzi.
D. Sviluppo del quadro di vigilanza
Durante e dopo la crisi finanziaria globale del 2007 e 2008 è emersa chiaramente la necessità di una maggiore integrazione della vigilanza bancaria nella zona euro. Di conseguenza, nel 2013 è stata istituita l'unione bancaria dell'UE, divenuta operativa nel novembre 2014 e dotata di nuovi strumenti e attori. Il meccanismo di vigilanza unico (SSM) è un elemento particolarmente importante del quadro di vigilanza nonché uno dei principali pilastri dell'unione bancaria.
Conformemente al regolamento istitutivo dell'SSM, la BCE è l'autorità di vigilanza bancaria responsabile delle banche di grandi dimensioni ("grandi enti creditizi") negli Stati membri della zona euro come pure negli Stati membri non appartenenti alla zona euro che scelgono di aderire al meccanismo. A tal fine la struttura di governance della BCE è stata modificata con l'istituzione di un consiglio di vigilanza. I compiti della BCE in tale contesto includono l'autorizzazione degli enti creditizi, la garanzia dell'osservanza dei requisiti prudenziali e di altri requisiti normativi e lo svolgimento di revisioni prudenziali. Le autorità nazionali di vigilanza bancaria continuano a monitorare le altre banche. Oltre ai compiti microprudenziali sopra illustrati, la BCE dispone anche di compiti e strumenti macroprudenziali. Per assicurare una vigilanza uniforme, la BCE coopera strettamente con le autorità nazionali di vigilanza bancaria nel quadro dell'SSM e con le altre autorità che compongono il SEVIF, in particolare l'ABE.
Inoltre, per le banche soggette all'SSM è stato istituito il meccanismo di risoluzione unico (SRM), divenuto operativo nel 2016. Il meccanismo di risoluzione unico consente una gestione efficace della risoluzione bancaria mediante un Consiglio di risoluzione unico (SRB) e un fondo di risoluzione unico (SRF) finanziato dal settore bancario. Intende altresì garantire la risoluzione ordinata delle banche in dissesto, con costi minimi per i contribuenti e l'economia reale.
Il riesame del quadro del SEVIF del 2019, inteso a costruire un'unione dei mercati dei capitali dell'UE e condotto nel quadro di un ventaglio più ampio di misure, si è concluso con la modifica dei regolamenti istitutivi delle AEV e del CERS. Tale modifica mirava a rafforzare i poteri, la governance e il finanziamento delle AEV e a potenziare le capacità del CERS in termini di vigilanza del sistema finanziario e individuazione dei rischi per la stabilità finanziaria, anche in nuovi settori come la tecnologia finanziaria (fintech).
Il più recente riesame delle operazioni delle AEV era previsto nel quadro del piano d'azione relativo all'Unione dei mercati dei capitali del 2020 e si è concluso nel maggio 2022. In tale contesto è stato suggerito di apportare modifiche mirate per promuovere la convergenza in materia di vigilanza nella legislazione settoriale e di proseguire il processo di riflessione su possibili ulteriori ambiti suscettibili di miglioramento.
Ruolo del Parlamento europeo
In qualità di colegislatore, il Parlamento ha svolto un ruolo importante nell'elaborazione della normativa istitutiva del SEVIF. Esercita inoltre un ruolo di controllo per quanto concerne le misure adottate in vista dell'elaborazione del codice unico, vale a dire gli atti delegati (comprese le norme tecniche di regolamentazione) e gli atti di esecuzione (incluse le norme tecniche di attuazione). I presidenti e i direttori esecutivi delle AEV devono essere confermati dal Parlamento. Il Parlamento gode altresì di ampi diritti d'informazione, ad esempio quello di ricevere il programma di lavoro annuale, il programma di lavoro pluriennale e le relazioni annuali delle AEV. Inoltre il Parlamento europeo può chiedere pareri alle AEV e ogni anno vota il discarico per l'esecuzione del loro bilancio.
Il Parlamento e la BCE hanno anche concluso un accordo interistituzionale (2013/694/UE) per assicurare la rendicontabilità e la vigilanza in relazione ai compiti attribuiti alla BCE nel quadro dell'SSM. In particolare, il Parlamento decide in merito all'approvazione della nomina dei candidati proposti dalla BCE per ricoprire l'incarico di presidente e vicepresidente del consiglio di vigilanza mediante una votazione, rispettivamente, in seno alla commissione per i problemi economici e monetari (ECON) e in plenaria. Inoltre il presidente del consiglio di vigilanza partecipa periodicamente ad audizioni e scambi di opinioni con i deputati al Parlamento per presentare il Rapporto annuale della BCE sulle attività di vigilanza, illustrare in che modo la BCE ha eseguito i suoi compiti di vigilanza e rispondere alle domande dei deputati.
Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della commissione per i problemi economici e monetari.
Christian Scheinert